Le PSDH et l'aménagement du territoire du Grand-Sud d'Haïti

Le PSDH et l'aménagement du territoire du Grand-Sud d'Haïti

Jean-François Tardieu,

Chef de Département d'Aménagement du Territoire

à l'Université Notre-Dame d'Haïti, UDERS des Cayes

Adaptation française de la conférence prononcée le 8 avril 2015 aux Cayes

Du 17 au 31 mars 2015, une mission d'experts Canadiens est venue apporter son aide à Haïti dans le domaine de la planification stratégique, cela dans le cadre du « Projet d'Appui au Renforcement de la Gestion Publique en Haïti ». Cette mission aurait recommandé de créer un nouvel organisme qui aurait la charge d'inciter tous les Ministères à respecter le Plan Stratégique de Développement d'Haïti (PSDH).

Alors que ces conseils étaient prodigués pour faire atterrir le PSDH, il n'y a jamais eu, comme cela aurait dû être, une large campagne de consultations publiques, ni même un effort sérieux de consultation auprès des experts Haïtiens, sur ce document produit pour Haïti par une compagnie canadienne. Le Département d'Aménagement du Territoire de l'Université Notre-Dame aux Cayes a donc décidé de lancer le débat sur le PSDH. Ainsi, ce texte traite de l'Aménagement du Territoire du Grand-Sud d'Haïti en prenant le PSDH comme point de départ.

Missions du Plan Stratégique de Développement d'Haïti (PSDH)

Le PSDH s'est donné trois missions :

• La première est de tracer le chemin à suivre pour sortir le pays de la situation de sous-développement dans laquelle il se trouve.
• La deuxième mission est de mobiliser et de rassembler tous les acteurs autour d'une stratégie unique. Cette stratégie devrait conduire à ce que dans tous les domaines et dans toutes les régions du pays, les actions soient coordonnées pour atteindre le même objectif.
• La troisième mission est de garantir une coordination de toute ces initiatives qui sont prises dans le but formel de participer au développement du pays.

Aborder la problématique de l'aménagement du territoire force à considérer les autres domaines puisque dans la stratégie comme dans la vie, tout est lié.

Beaucoup confondent aménagement du territoire et zonage. Le zonage consiste pour une autorité d'établir des règles à propos des activités ou des établissements qui sont encouragés, autorisés ou interdits dans un périmètre. Par exemple :

• Il est interdit de construire dans les ravines; les berges des rivières doivent être obligatoirement plantés de bambous.
• La zone centrale du Parc Macaya doit être gérée par l'État.
• La Plaine du Cul-de-Sac est décrétée zone agricole.

Ces mesures de zonage font partie de l'aménagement du territoire qui est un domaine bien plus vaste. L'aménagement du territoire est la façon dont une société gère le positionnement et le mouvement de ses membres, de ses activités et de ses ressources dans une région qui peut être une section communale, une commune, un département, un bassin versant, une agglomération urbaine, une plaine, l'aire d'influence d'une ville ou d'un marché etc. Les règles et actions d'aménagement du territoire par les pouvoirs publics devraient être guidées par l'idée du bien commun à court, moyen et long termes.

Le pacte du PSDH

Le PSDH statue sur un pacte en 8 points qui traitent d'économie, de rapports sociaux, d'aménagement du territoire et de politique en général :

Dans le domaine de l'économie

1. Pour traiter la crise actuelle et les défis qui se présentent à nous, le PSDH opte pour une stratégie de croissance économique forte et durable.
2. Cette croissance doit être réalisée par la création de richesse et d’emplois. À bien examiner, le PSDH orienterait les acteurs vers la création de richesses ET d'emplois. Les options économiques devraient dès lors d'une part conduire à l'augmentation du patrimoine national et d'autre part viser la réduction du chômage et du sous-emploi.
3. Le développement doit être mené par le secteur privé ; l'État oriente et supporte.

Dans le domaine social

4. Il est fait choix de l’inclusion sociale. À bien comprendre, le Plan conduirait à une ouverture sur les groupes sociaux qui, jusqu'à aujourd'hui, subissent des blocages de toute sorte au bénéfice des monopoles ou oligopoles qui freinent le développement économique du pays.
5. Le choix est fait aussi de l’offre des services de base à la population.

Dans le domaine de l'aménagement du territoire

6. Le PSDH décide de s'asseoir sur un développement polarisé (même lorsque le document montre une incompréhension du concept). Il fait choix de pôles régionaux de développement à l’échelle des départements géographiques,
7. et choix des Chefs-lieux d’Arrondissement comme pôles locaux de développement.

Dans le domaine politique

8. Le Plan fait le choix de la construction d’un État fort, déconcentré et décentralisé.

En résumé

Il est possible de résumer le contrat du PSDH en quatre éléments :

1. Une croissance économique rapide mais surtout durable.
2. La décision de s'asseoir sur le secteur privé (qui inclus, il ne faut pas l'oublier le secteur coopératif).
3. La décision de se baser sur les pôles géographiques pour animer le développement.
4. L'équité, qui sociale qui géographique, ce qui conduit à l'inclusion sociale, à l'offre de services de base et à la décentralisation.

En une phrase, le PSDH c'est engager le pays dans un développement polarisé, libéral et équitable.

Ces quatre éléments constituent le leitmotiv des réflexions qui suivent.

Le développement polarisé

Dans le PSDH, l'option intégratrice des actions est sans ambages la polarisation. Faute d'une bonne utilisation du concept dans les documents du PSDH, il est nécessaire de s'arrêter un moment là-dessus.

Le concept de polarisation a été développé par François Perroux. Une phrase célèbre résume l'idée :

« La croissance n'apparaît pas partout à la fois ; elle se manifeste en des points ou pôles de croissance (…) avec des effets terminaux variables pour l'ensemble de l'économie »

Pôles économiques

Il est important de mentionner qu'au départ, le concept de polarisation n'est pas géographique. Un pôle est d'abord une activité ou groupe d'activités économiques capables d'entraîner dans leur croissance ou leur déclin, l'ensemble de l'économie. Les économistes habitués à manipuler les matrices input-output peuvent facilement comprendre. Concrètement, une entreprise utilise des bien acquis ailleurs et peut fournir des biens et services à d'autres entreprises. Quand la production d'un pôle économique augmente, la demande d'intrants augmente et l'offre aussi, à des prix généralement inférieurs. Ces deux résultats conduisent à une croissance de l'ensemble de l'économie.

Quelles conséquences pour la planification ? Si le choix est fait d'un développement polarisé, une activité détachée de l'économie nationale ne peut être priorisée. C'est ainsi que ni la sous-traitance ni les zones franches ne peuvent constituer la base d'un développement polarisé. Cela n'exclus la participation ni de la sous-traitance ni des zones franches dans le développement économique. Cependant ces options ne peuvent être prises comme fondatrices.

Pôles géographiques

Mais le développement économique polarisé a des conséquences dans l'espace géographique. Les pôles économiques sont géographiquement agglomérés ; cela conduit à la polarisation géographique. Un pôle géographique entraîne dans sa croissance ou son déclin toute la région qui tombe sous son influence.

Trois facteurs entraînent la polarisation géographique :

1. Le premier facteur est l'économie d'échelle qui fait qu'une industrie a une taille optimale où les coûts de production sont plus faibles. Si par exemple une entreprise peut produire 1000 bocaux de confiture par jour et que, pour une raison ou une autre elle n'y arrive pas, ses coûts moyens augmentent.
2. Le second facteur est l'économie de localisation qui fait que plusieurs industries de même type ou complémentaires ont avantage à se regrouper dans le territoire. Par exemple, un chimiste contracté par un fabricant de confiture a intérêt à s'établir tout près. Le chimiste pouvant desservir plusieurs fabricants, plusieurs entreprises, il attire l'établissement d'autres fabricants qui bénéficient d'une économie externe c'est-à-dire d'un avantage qui est indépendant de l'entreprise elle-même. L'économie de localisation est à la base de la politique des clusters en vogue actuellement.
3. Le troisième facteur qui stimule la polarisation géographique est l'économie d'agglomération. Une ville qui offre une variété de ressources, un environnement favorable et un marché attire des entreprises de toute sorte à cause de ces économies externes.

Dans une option de développement polarisé, ces trois facteurs doivent constamment être considérés.

Une option réaliste et libérale qui de surcroît offre à tous les acteurs une chance de participer au développement, conduit à dynamiser les pôles économiques et géographiques déjà existants. Parler d'équité exige en plus une volonté manifeste d'en finir avec l'apartheid économique, un effort particulier pour supporter les micro-entreprises qui, souvent, sont réduit par le système en place à rester dans l'informel.

Outre l'équité économique, l'équité géographique demande à la fois la décentralisation et la déconcentration.

Considérations erronées du PSDH sur les pôles géographiques

Avant de passer aux considérations du PSDH sur l'aménagement du territoire, il est utile de jeter un coup d'œil sur la répartition des pôles géographiques sur le territoire du pays.

L'observation de la répartition de quatre niveaux de villes selon leur population amène au constat que ces pôles sont concentrés dans les départements de l'Ouest, de l'Artibonite et du Nord. Dans le Sud, la ville des Cayes est seulement au troisième niveau. Si la région est prolongée jusqu'à Gressier, elle comprend aussi, au troisième niveau, Petit-Goâve et Léogâne. Ensuite, Jérémie, Jacmel et Grand-Goâve se trouvent au quatrième niveau¹. Cela signifie que le Grand-Sud souffre d'un déficit de grandes agglomérations urbaines.

Par contre, la région comprend une quantité appréciable de gros marchés publics. De Anse d'Hainault à Gressier, on y trouve plus d'une quinzaine de ces marchés à très forte fréquentation. Cela signifie qu'une planification territoriale bien pensée du Grand-Sud devrait particulièrement considérer les marchés publics dans la problématique de la polarisation.

Le PSDH déclare que pour dynamiser le développement du pays, il opte pour des « pôles » qu'il choisit sur la base des divisions administratives. C'est ainsi que Port-au-Prince est déclaré pôle national, que le Cap et les Cayes sont déclarés grand pôles régionaux, les chefs-lieux de départements sont déclarés pôles régionaux (en plus de Saint-Marc et de Mirebalais), les chefs-lieux d'arrondissements sont déclarés pôles locaux.

Depuis 1989, à la sortie du document « La relance des régions », c'est cette approche qui est adoptée par le Ministère de la Planification.

À l'examen, cette vision est en porte-à faux de la polarisation bien comprise. En effet, comment, dans un plan de développement économique, Belladère avec ses 2 000 habitants peut-il être considéré au même titre que Anse d'Hainault qui a une population de 12 000 habitants ? Comment positionner Miragoâne de 12 000 âmes au même niveau que Jacmel ou Jérémie qui ont 40 000 habitants ?

Les divisions administratives n'ont pas été conçus pour générer un développement économique. Il n'y a aucune raison de croire que forcer une polarisation hiérarchisée en fonction des divisions administratives conduirait à une croissance plutôt qu'à un déclin. C'est un choix risqué sinon dangereux.

Le PSDH sur le Grand-Sud

En ce qui concerne le Grand-Sud, 3 document de base traitent de la planification pour les départements du Sud, de la Grand'Anse et des Nippes. Le premier est un diagnostic, le second contient des propositions stratégique et le troisième une liste de projets bancables. D'autres documents qui traitent du Sud-Est sont animés par la même logique.

Le document diagnostic comprend une description de la région : sa délimitation, sa géographie physique, ses caractéristique démographiques. Il aborde l'occupation du sol, la question de l'environnement physique, les attraits touristiques, les infrastructures, la pêche, l'agriculture, le tourisme. Aucun diagnostic sur la polarisation actuelle ou potentielle économique ou géographique.

Or, un plan d'aménagement du territoire se doit de considérer à la fois et de façon combinée :

• les régions uniformes caractérisés par une ressemblance eu égard à un certain nombre de paramètres : les plaines versus zones pentues, les régions rurales, les agglomérations urbaines, les régions uniformes quant-aux revenus, les régions administratives etc.
• et les régions polarisées comme la zone d'influence d'une agglomération urbaine ou d'un marché.

C'est l'étude de ces deux catégories de régions qui permettent de définir dans un soucis d'optimalisation, les régions programmes (ou régions-plan), c'est-à-dire qui seront sujets à une gestion spécifique des pouvoirs publics. Ces régions devraient également considérer les plans des agents économique, plans qui ont aussi une dimension géographique. Mais si le choix est fait d'adopter la polarisation comme base, la considération des régions polarisées devient prioritaire.

Le constat est que le diagnostic du PSDH pour le Grand-Sud se base sur les régions uniformes, dont les divisions administratives, cela en contradiction avec la ligne affichée qui est le développement polarisé. Il y a là une faiblesse conceptuelle évidente.

La faiblesse du PSDH conduit à des errements, jusqu'à l'amalgame conceptuel. En effet, alors que le Plan opte pour les pôles de développement, c'est le modèle de développement de Michel Porter qui est présenté, modèle étranger au cadre théorique de François Perroux.

Michel Porter a travaillé sur les grand pays industriels tels les États-Unis d'Amérique, le Japon, l'Italie, l'Allemagne et la Corrée du Sud, tous des pays qui ne supportent aucune comparaison de dimension, d'histoire et de structure avec Haïti. De plus, ses « clusters » ne sont pas de réels pôles de développement au sens de Perroux.

Perroux, l'un des plus grands économistes du 20e siècle, chrétien avec des convictions humanistes, s'est particulièrement intéressé au sous-développement, à l'Afrique et à l'Amérique Latine. Très critique par rapport à la science économique traditionnelle, il fait largement appel à l'histoire et aux questions de pouvoir et d'inégalités entre agents économiques et nations.

Ces deux approches ne peuvent pas aussi facilement être assimilées. Dans cette ambiance amalgamée, le PSDH qui ne site Perroux nulle part, donne une définition tout à fait débile de pôle de développement.

« Pòl – nan dokiman sa se kote, pwen, vil ke leta chwazi pou l mete yon seri aktivite ekonomik. Vil Caracol vin tounen yon pòl devlopman a kòz de faktori, lojman, izin kouran, eks. Ke yap mete ladann. »

(Pôle – dans ce document, c'est un endroit, un point, une ville que l'État choisit pour y installer une série d'activités économiques. La ville de Caracol est devenu un pôle de développement de par les factoreries, les logements, la centrale électrique qui vont y être installés.)

Cette conception est très loin de l'idée d'un lieu central assis sur des pôles économiques et capable d'entraîner une région dans sa croissance ou son déclin. De surcroît, d'où sort l'idée pour l'État, dans une approche libérale, de se donner un rôle aussi actif de l'ACTEUR qui positionne les activités économiques dans le territoire ?

Cette faiblesse conceptuelle empêche au PSDH d'offrir un cadre d'insertion des activités de développement économique et social. C'est sans doute cela qui conduit le PSDH à présenter pour le Grand-Sud dans l'horizon 2012-2015, un simple catalogue de projets déconnectés de toute logique unitaire. Arrivés à la fin de ladite période, force est de constater que rares sont les projets menés à bon port. Dans la pratique, le PSDH s'est donc révélé une boite vide.

Les actions du gouvernement dans le Grand-Sud, et le PSDH

Pendant que le Ministère de la Planification faisait la promotion du PSDH, le Premier Ministre (Laurent Lamothe, également Ministre de la Planification), sans aucune vision stratégique, s'est mis à produire des « plans spéciaux » ici et là : 5 pour le Grand-Sud :

• Jérémie,
• Les Cayes,
• l'Île-à-Vache,
• Bernargosse,
• et Côte-de-Fer.

Le cas de Côte-de-Fer éclaire suffisamment. Ce sont 37 petits projets sans liens que contient son plan spécial : parc sportif, bord-de-mer, marché public, lampadaires, lycée, traitement de ravine etc. L'approche par plans spéciaux, faute de vision, hypothèque en fait le développement économique et social, pénalise la population et la région à long terme.

Un autre exemple terrible de l'absence non seulement de cadre mais aussi de considérations économiques est l'idée de construire 4 aéroports internationaux dans le Grand-Sud : à Jérémie, aux Cayes, à l'Île-à-Vache et à Côte-de-Fer. Où est le calcul de rentabilité de ces importants investissements ?

Finalement, le gouvernement haïtien a commandé l'élaboration d'un Plan Stratégique de Développement. Ce Plan, faible au niveau du cadre conceptuel, est caractérisé par une somme de projets déconnectés. Sans considération de ce PSDH, le gouvernement a opté pour la réalisation d'une série de plans spéciaux plus faibles encore que le PSDH et étrangers à un processus de développement économique et social.

Propositions sur trois axes

Au vu de ce constat, un effort de la pensée est nécessaire. Le lecteur trouvera dans ce qui suit des pistes pour un véritable aménagement du territoire polarisé dans l'optique de l'invitation du Pape François : « Je vous exhorte à la solidarité désintéressée et à un retour de l’économie et de la finance à une éthique en faveur de l’être humain. »

La proposition s'assied sur trois axes de réflexions et d'actions :

1. La résolution de la contradiction engagée depuis la colonie entre ce que Georges Anglade nomme les réseaux de prélèvement d'une part et les noyaux de résistance de l'autre.
2. La prise en compte des régions uniformes physiques et sociales.
3. L'identification des régions polarisées actuelles ou potentielles.

Réseaux de prélèvement et noyaux de résistance

Le premier axe concerne les rapports entre réseaux de prélèvement et noyaux de résistance.

Les réseaux de prélèvement relèvent d'un projet de développement exogène, au service des grandes puissances du monde. Ce projet était le fondement de la colonie. Après l'indépendance, pour diverses raisons, les oligarchies ont défendu ce projet : créoles, commerçants étrangers du bord-de-mer, européens, caraïbes, juifs et arabes. Même modéré Dessalines a joué cette partition. Aujourd'hui, ce projet oriente vers la mécanisation sans réflexion de l'agriculture, vers une agriculture d'exportation, vers un secteur secondaire qui privilégie les zones franches et la sous-traitance. À l'évidence, ce projet est incompatible avec un développement polarisé. Présentement, ce sont ce que Fritz Jean appelle Réseaux Sociaux d'Accumulation qui défendent ce projet avec le plus d'agressivité.

Face à ce projet, même en relation forcée avec lui, se dressent les noyaux de résistance. Ils tirent leur source du marronnage. Les noyaux cherchent l'autonomie. Dans le domaine de l'agriculture, le choix prioritaire est la production de vivre pour consommation nationale. C'est un projet endogène de développement qui seul, dans le court terme, est compatible avec un développement polarisé.

La contradiction entre réseaux et noyaux accapare dans une lutte stérile l'énergie qui pourrait alimenter le développement économique et social. Il faut nécessairement un nouveau contrat social qui puisse résoudre cette contradiction. La prise en compte de cette dynamique sociale est incontournable.

Les régions uniformes

Cela dit, les espaces uniformes construits ou à construire sous les contraintes naturelles et humaines sont un deuxième pilier pour l'aménagement du territoire. Les unités naturelles contraignent mais offrent aussi des opportunités spécifiques aux activités économiques. De la même manière, les régions sociales doivent être traités dans leurs positionnements actuels en regard à la dynamique de développement : zones rurales essentiellement paysannes, métropoles soumises aux réseaux sociaux d'accumulation au sens de Fritz Jean et malades de la mondialisation, cités occupés par un lumpenprolétariat dominé par des gangs, villes moyennes animées par les oligarchies de province et... la diaspora. Ce diagnostic des régions uniformes va donc bien au-delà de la simple description de ce qui est observable à l'œil ou sur Google. Et le diagnostic physique, et le diagnostic social sont affaire de compétences affirmées et hautement critiques.

Les régions polarisées

L'analyse des régions uniformes permet de mieux aborder les questions de polarisation. D'ailleurs, l'étude des classes de densité est l'un des meilleurs moyens d'identifier les pôles géographiques. C'est ce qui a été fait dernièrement pour le département du Nord-Ouest.

Mais il faut toujours tenir en tête que la polarisation géographique provient de la polarisation économique. Un diagnostic des activités potentiellement motrices est essentiel.

Quant aux lieux centraux, particulièrement dans le cas du Grand-Sud d'Haïti, la localisation des pôles géographiques potentiels doit tenir compte des marché publics ruraux.

Il faut considérer que la dynamique de polarisation doit tenir compte à la fois des économies d'échelle, des économies de localisation et des économies d'agglomération.

Régions programmes et redécoupage administratif

Les considérations sur les régions polarisées et les régions uniformes doivent mener les responsables à prendre des dispositions en ce qui concerne les régions programme. La position actuelle du Ministère de la Planification, position adoptée par le PSDH, de se baser sur le découpage administratif actuel est regrettable. La conception d'un plan d'aménagement du territoire en Haïti tirerait profit d'un redécoupage des collectivités territorialesu². Cela n'est sans doute pas possible dans l'immédiat. Il faudrait alors, au moins, des ententes entre les collectivités pour la planification et la gestion des territoires-programmes (inter-communes et inter-départements).
____________________
1- Voir la page: Classer les villes selon leur population à l'aide de la distribution rang-taille.
2- Voir: J.F. Tardieu: Le redécoupage territorial administratif, un impératif pour l'aménagement du territoire d'Haïti . In : Aménagement du Territoire. CRESFED / UNASUR, Port-au-Prince 2015


VIDEO DE LA CONFERENCE EN  CREOLE